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规范和监管旅游市场的强大法律武器——学习《旅游法》心得

发表日期:2013-07-26  来源:中国旅游报·第一旅游网  编辑:蔡家成   浏览量:1247

《旅游法》高度重视规范旅游市场秩序,首先表现在立法目的中。《旅游法》开篇第一条,紧接第一句“保障旅游者和旅游经营者的合法权益”之后,就明确了“规范旅游市场秩序”,非常鲜明地表示了规范市场秩序作为仅次于保障权益的立法目的。突出规范市场秩序的立法宗旨,实际上揭示了一种内在关系,即规范市场秩序是提升服务质量、优化消费环境进而保障旅游者和旅游经营者合法权益的主要途径。

《旅游法》高度重视规范旅游市场秩序,从条款内容看也是显而易见的。一是第一章总则第五条就旅游方式及国家对旅游公益宣传的基本方针政策和第六条就旅游生产经营和服务的基本原则和目标做出了明确规定。第五条规定:“国家倡导健康、文明、环保的旅游方式,支撑和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传,对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。”这既是从国家、也是对各种组织机构和广大人民群众的旅游活动方式和导向目标的规范调整。第六条规定:“国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。”实际上是确立了旅游市场和企业经营的最基本的任务、规则和方式、目标。二是第二章“旅游者”用八条的篇幅,在规定了旅游者的八项权利后,规定了旅游者的多项义务。其中,第十三条规定的旅游者对旅游资源环境、旅游设施设备、旅游服务人员和目的地风俗习惯的“三尊(遵)两护”,第十四条规定旅游者对有关方面权益的“三不得”,以及其后两条有关旅游者健康信息告知、配合进行安全紧急处置、不得非法滞留等旅游者义务的规定,毫无疑问是直接规范作为旅游市场与生产供给相对应的消费需求方行为的。三是第四章“旅游经营”和第五章“旅游服务合同”,分别用二十九条和十九条的篇幅(条款数量占总篇幅的比重分别超过四分之一和六分之一),对作为市场主导方的旅游经营服务者的行为,和它们与另一主要市场主体的旅游消费者之间的民事合同行为,以及旅游生产经营者相互之间的权责关系,做出了全面系统、具体明确的规范。四是第九章“法律责任”,则是从制裁处罚的角度,对旅游市场各方行为进行强制规范,其篇幅(十六条)在《旅游法》居第三位,无疑也是很突出的。五是第六章对旅游安全、第七章对旅游监督管理、第八章对旅游纠纷处理的专章规定,分别从不同角度、方面对政府、企业、从业人员和游客的行为进行规范。六是第十章“附则”中关于几个法律用语的说明,在规范旅游市场的具体实践中也有很强的引导规范作用。所以,说旅游法更是规范法是完全符合实际的。

《旅游法》突出了旅游监督管理及其规范、支撑。市场经济中,政府和有关行业组织开展监督检查,是规范市场秩序的主要途径和措施。因此,顺理成章,《旅游法》突出了旅游监督管理及其规范、支撑。

首先,《旅游法》将旅游监督管理作为地方政府及其明确的部门或机构统筹协调旅游工作的、与旅游业发展相并列的两项职责之一。其第七条第二款规定:“县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”一般理解,旅游发展是事关旅游全行业、社会各方面的,也是含盖旅游活动和旅游工作各个方面、各个环节的,《旅游法》将作为一个方面工作的监督管理与其并列,作为县级以上地方政府要承担的主要职责,足见其对监督管理极为重视,反映了社会主义市场经济的基本原则和要求,也说明当前和今后一个相当长的时期内,通过加强监督管理来规范旅游市场秩序,是保证和促进我国旅游业持续健康发展的客观需要,具有很强的重要性、必要性和紧迫性,也是《旅游法》对其立法宗旨的进一步体现。

其次,对旅游监督管理采用专章规定的方式予以突出。第七章“旅游监督管理”共八条,依次对监管主体及其责任、监督检查内容和方式、行业组织监管等做出全面、系统、明确规定。第一条即第八十三条第一款规定:“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理”,明确了县级以上直至中央政府旅游和有关主管部门为旅游市场监管主体及其职责任务及划分方式;第二款规定:“县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查”,明确了监管主体对旅游市场实施监管的主要内容和方式。第八十四条第一款:“旅游主管部门履行监督管理职责,不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用”,第二款:“旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动”,专门对旅游主管部门的监管行为做出禁止性规定,目标直接指向实践中反映比较多的乱收费和参与经营现象。

第八十五条第一款明确了旅游部门监督检查的对象和内容:一是“经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可”,二是“旅行社的经营行为”,三是“导游和领队等旅游从业人员的服务行为”,四是“法律、法规规定的其他事项”。显然,《旅游法》授权旅游部门实施监督检查的对象和内容包括两类,第一类是直接列明的有关旅行社和导游、领队的经营服务行为,其中从对象看既包括依法取得资格的旅行社和导游、领队等,也包括没有取得资格而从事旅行社业务和导游、领队服务者。就取得资格的检查对象看,企业仅列明了旅行社,而从业人员则在列明导游、领队后用“等”将难以详尽列明的其他旅游从业人员纳入。第二类是由法律和行政法规规定的其他事项,其含义非常明确:第一,旅游部门可以实施监督检查的其他对象和内容,也必须是各种法律法规明确规定的,其他规定包括规章、规范、政策性文件都无权规定检查事项,这体现了“检查项目法定”原则;第二,规定旅游行政部门实施监督检查的法规,包括国务院制定的行政法规和省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方法规和专项法规,这就为各地区根据旅游市场规范和服务质量提升的实际需要来依法设定旅游监督检查项目提供了依据;第三,实践中旅游部门依据标准、规范所开展的监督检查不具有法律强制性,即这类监督检查是建立在推荐性标准和规范的基础上的,被检查对象对是否接受具有选择性,也即旅游经营服务者是否接受推荐性标准和规范的引导、约束,完全由自己选择决定——不选择标准规范和不接受其约束,就不接受由此实施的监督检查,这都不会影响其开展经营服务;反之,选择接受标准、规范,则同时也就要接受其实施所要开展的监督检查。

该条第二款是对旅游部门监督检查行为的严格限定:“旅游主管部门依照前款规定实施监督检查,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。”第一,实施监督检查的主体限定为旅游主管部门,应该理解为各级旅游行政部门只能对其行政管辖范围内的对象也即负责主管的对象实施监督检查,地方各级旅游行政部门不得跨行政管辖区域实施监督检查。第二,监督检查中可以查阅、复制相关资料的前提条件是检查对象涉嫌违法,换言之,检查对象没有涉嫌违法情形时,检查机关及其工作人员不得查阅、复制这些资料,而只能做其他一般性检查。第三,对可以查阅、复制的资料做出了限定,仅限于合同、票据、账簿以及其他资料,其中的“其他资料”应该理解为对调查、证明其涉嫌违法有用的纸质、电子、影音资料和证书证据。第四,检查者对这些资料只能查阅和复制,而不能封存、暂扣或带走。第五,如果检查者对检查对象要采取其他监督检查措施,包括查封、暂扣业务资料和设施设备、经营场所、涉嫌违法所得以及要求有关人员配合进行调查取证等,都必须依据其他法律法规如《行政处罚法》的授权。

第八十六条对监督检查方式以及不合法方式检查拒绝权、保密责任的规定,第八十七条对检查对象配合和接受监督检查行为的规范,第八十八条关于违法行为处理方式及程序的规定,与其他法律的同类规定基本相同。

第八十九条两款则是对查处违法行为中的协调督促及其与实施监督检查的信息公开依次做出明确规范:“县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制,对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,应当进行督办。”“旅游主管部门和有关部门应当按照各自职责,及时向社会公布监督检查的情况。”该条的立法意图非常明确:一是要建立信息共享机制,即县级以上各级地方政府在实施监督检查特别是查处违法行为时,应当信息共享且要建立制度形成机制,以充分利用信息资源来提高工作效率;二是要建立政府督办制度,即县级以上地方人民政府对跨部门、跨地区旅游违法行为的查处要进行督办,防止部门、地区之间相互推诿扯皮而影响效果和效率;三是贯彻落实政府信息公开原则,要求对旅游市场行使监督检查的政府各部门都必须及时公布监督检查情况,以接受社会公众的监督。

第九十条依照总则第八条的规定,对旅游行业组织对会员进行规范服务进一步做出具体、明确的规定:“依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定,制定行业经营规范和服务标准,对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理,组织开展职业道德教育和业务培训,提高从业人员素质。”第八条的内容为:“依法成立的旅游行业组织,实行自律管理。”尽管《旅游法》有关旅游行业组织的规定仅此两条,但包含的内容和将要发挥的重要作用值得高度重视。第一,确立了旅游行业组织依法成立制度,不是政府及其有关主管部门来组建旅游行业组织,而是按照有关法律和行政法规自主成立。第二,确立了旅游行业组织自律制度,各级各类旅游行业组织对自身及会员都实行自律管理,而不是政府及其主管部门来管理包括布置工作任务。第三,明确了旅游行业组织对会员进行自律规范的基本方式,即依据法律、行政法规和自己的章程,制定、实施行业规范与标准——这里明确了其开展活动的依据既包括全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规,也包括旅游行业组织自己制定的章程,但将此外的地方法规和中央政府部门、地方政府制定的规章、规范等排除在外。第四,明确了旅游行业组织对会员进行自律规范的内容,即会员的经营行为和服务质量。第五,明确了旅游行业组织开展职业道德教育和业务培训、提升旅游从业人员素质的责任,应该理解为是以会员为对象,但也没有禁止其面向其他对象科学合理地开展这方面的服务。此外还可以看出,这些规定的目标指向,是按照建立成熟完善的社会主义市场经济体制的总体目标,和政府机构改革转变职能与工作方式、促使行业组织与社会组织依法自主开展活动并承担相应的行业自律与社会服务的改革路线,来加强旅游行业组织对会员经营行为和服务质量的自律管理,以逐步减少政府对企业经营行为和服务质量的干预管理,即政府管好政府的事,行业的事交给行业组织,包括由行业组织而不是政府来制定、实施各种标准和行业规范,以及开展职业道德与业务技能培训以提高从业人员素质等等。

此外,《旅游法》还通过设立专章规范旅游纠纷处理来加强市场规范。第八章“旅游纠纷处理”四条中,第九十一条规定:“县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉,应当及时进行处理或者移交有关部门处理,并告知投诉者。”一是明确了政府处理旅游投诉的责任;二是明确了处理旅游投诉的主体,即县级以上的各级地方政府;三是明确了旅游投诉处理方式和基本程序,特别是其中“应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构”,既使旅游投诉受理机构法定,进而将对改进和不断提高旅游投诉处理工作质量、效率状况奠定基础、创造条件,又会对实践中形成的旅游质监所、旅游执法监察总队等旅游投诉受理机构和队伍的建设发展发挥支撑、促进作用。第九十二条对旅游者与旅游经营者发生纠纷解决途径的规定中,将向包括旅游投诉受理机构在内的三类机构申请调解作为第二个(另外三个途径分别是自行协商、仲裁和诉讼),以与第九十一条相呼应,同时明确了政府处理旅游投诉的性质为调解而不是行政决定、裁决等。第九十三条进一步明确了这种调解的原则——双方自愿和依法:“消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上,依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解”。最后一条即第九十四条则明确了旅游者可以推选代表参与纠纷处理,以进一步保证旅游纠纷处理的效率和效果:“旅游者与旅游经营者发生纠纷,旅游者一方人数众多并有共同请求的,可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。”

可见,《旅游法》对旅游市场规范及其监督管理,既有立法宗旨的明确规定,又有若干章节和大量条目来对各方面做出明确、系统、全面的规范,必将成为各级旅游行政部门和有关方面规范旅游市场秩序、加强监督管理的强大武器。 

(编辑单位:国家旅游局信息中心)

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